Riksrevisionens (RiR) genomgång och analys av lärosätenas myndighetskapital heter ”Varför sparar lärosätena?”. Rapporten publicerades i förra veckan och presenterades på måndagen under Högskoleforum i Linköping. Rapporten ger en pedagogisk beskrivning av vad myndighetskapital är och hur det uppkommer. Den ger en i stort vederhäftig och nyanserad bild av hur lärosätenas myndighetskapital ökat under främst det senaste decenniet, och några rimliga rekommendationer till både lärosäten och till regeringen.
Myndighetskapitalet är lärosätenas sparade resurser i form av ackumulerade oförbrukade utbildnings- och forskningsanslag från tidigare år. Externa medel som ännu inte tagits i anspråk ingår ej i myndighetskapitalet. Lärosätenas samlade myndighetskapital uppgår till ca 12 miljarder kronor vilket motsvarar 19 procent av sektorns årsomsättning. Absolut sett är myndighetskapitalet störst inom forskningen men relativt sett är det större inom utbildningen. Mest växte myndighetskapitalet 2009–2011 när lärosätena erhöll ett betydande (tillfälligt) extra utbildningsuppdrag samtidigt som stora nya forskningsresurser sköts till efter forskningspropositionen 2008. Sedan dess har ökningen varit måttligare, men nivån har varit fortsatt hög.
Uppbyggnaden av myndighetskapitalet anses ofta vara oförenlig med ett effektivt resurs-utnyttjande av statens medel. Stora myndighetskapital innebär att statliga resurser ligger oförbrukade på universitet och högskolor, istället för att sättas i arbete inom sektorn eller användas inom andra prioriterade områden i statens budget. Samtidigt är det inte orimligt att lärosätena har en viss buffert för att hantera osäkerheter i komplexa verksamheter som utbildning och forskning, och för att ha utrymme för att göra strategiska satsningar.
Att myndighetskapitalet under flera år ligger på en hög nivå på betyder heller inte att nya pengar ligger oanvända. Om man tar Uppsala universitet som exempel illustreras detta tydligt. Mellan 2012 och 2016 ökade universitetets ekonomiska omslutning från 5,5 till 6,6 miljarder kronor. Verksamhetsvolymen – forskningen och utbildningen – ökade alltså med i genomsnitt 275 miljoner kronor per år under denna fyraårsperiod. Under samma period ökade universitetets myndighetskapital med i genomsnitt 56 miljoner per år, sammantaget från 1,153 till 1,378 miljarder. 56 miljoner är mindre än en procent av UU:s totala omslutning. Under dessa fyra år – en period av historiskt sett snabb expansion – kan man således konstatera att universitet varje år lyckats sätta 99 procent av tilldelade forsknings- och utbildningsanslag i arbete. Det må ta en tid från beslut om tilldelning av nya anslag innan studenter hunnit antas och lärare och forskare anställas, men att säga att resurser läggs på hög är inte korrekt.
Icke desto mindre är det viktigt att universitet själv har kontroll på sitt myndighetskapital och en strategi för hur det bäst kan utnyttjas, likväl som att regeringen har kontroll på och ger tydliga signaler om hur lärosätena hanterar situationen. RiR-rapporten ger några sådana rekommendationer, som på det hela taget är rimliga.
Regeringen bör säkerställa en tydlig, strategisk och transparent styrning och uppföljning av myndighetskapital vid universitet och högskolor genom att utarbeta kriterier för att bedöma myndighetskapitalets storlek utifrån de enskilda lärosätenas behov och förutsättningar.
Universitet och högskolor bör dels skapa bättre förutsättningar för förbrukningen av myndighetskapital, dels lämna bättre information till regeringen genom att säkerställa att det finns dokumentation om myndighetskapitalets innehåll i form av intecknade och fria medel.
Den senare distinktionen kan i praktiken vara nog så vansklig att göra. Annars är Riksrevisionens rekommendationer rimliga.
Uppsala universitet ser myndighetskapitalet som en resurs som ska ingå i verksamhets-planering och budgetering på samma sätt som övriga resurser. Det är rimligt att universitetet har ett visst myndighetskapital för att därmed upprätthålla en handlingsberedskap för förnyelse, oförutsedda händelser och förändringar i regeringens styrning. Vi anser, liksom RiR, att det är viktigt med en viss buffert samtidigt som lärosätet måste sätta gränser för hur stort myndighetskapitalet ska vara.
Uppsala universitets interna gränsvärden för myndighetskapitalet har under det senaste året förtydligats och skärpts. Uppsala universitetets myndighetskapital ska ligga inom intervallet 5–15 procent av omsättningen (mätt i kostnader) inom forskning/forskarutbildning och 5–10 procent inom utbildning på grund- och avancerad nivå. Skillnaden mellan forskning och utbildning motiveras av att forskningsfinansieringen till mer än hälften består av tidsbegränsade externa medel, medan utbildningen i hög grad finansieras med mer förutsägbara statsanslag. Förekomsten av myndighetskapital inom olika enheter vid universitetet bör också tydligare att beaktas i samband med bedömning av förslag till olika typer av strategiska nysatsningar.
Myndighetskapitalet ska inom respektive vetenskapsområde ligga inom intervallet 0–15 procent av omsättningen inom forskning och utbildning på forskarnivå och 0–10 inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Gränser för myndighetskapitalets omfattning på institutionsnivå fastslås av områdes-/fakultetsnämnder.
